Dinamiche economiche e pubblica amministrazione

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1. Lo spettro del declino

Le riflessioni contenute nei capitoli precedenti ci spingono dunque verso un’analisi della situazione economica del nostro Paese che – lasciando sullo sfondo il complesso armamentario delle scienze economiche – vuole concentrarsi sulle caratteristiche strutturali delle nostre istituzioni, mettendo in luce i caratteri estrattivi del nostro sistema amministrativo-burocratico. L’analisi, che muove dalla prospettiva dello studioso delle scienze sociali e che ha come punto di partenza una riflessione sulle cause di una “crisi” che è in realtà molto più che economica, vuole evidenziare come il problema della mancata crescita economica del Paese si possa affrontare solo attraverso il ricorso alla leva dell’inclusione il cui presupposto è appunto il complessivo ripensamento delle regole del gioco o, per dirla meglio, della cornice istituzionale nella quale cittadini ed imprese si trovano ad operare quotidianamente.
Il punto di partenza di una siffatta analisi non può che essere il riconoscimento del fatto che quella che stiamo vivendo in Italia è qualcosa in più di una “crisi”. Una qualunque crisi indica un cambiamento traumatico e stressante, segnala un “punto critico” al quale si giunge per una miriade di ragioni e dal quale si può uscire, una volta conosciute le cause, individuando gli opportuni rimedi. La consapevolezza di essere al cospetto di qualcosa che è molto più di una “crisi”, pur non migliorando la situazione degli italiani, ha però una valenza che va ben oltre il profilo etimologico. Se conoscere i caratteri della malattia è, infatti, il presupposto per procedere alla somministrazione della cura adeguata, pensiamo che il percorso più adatto non possa prescindere da una piena presa di coscienza del fatto che più che della coda di una violenta crisi finanziaria, si tratta di un triste, ma ancora non inesorabile, “declino”.
Oltre a motivazioni di natura squisitamente economica, un simile destino sembra il frutto di una serie di fattori di carattere sociale che sono la conseguenza di anni di politiche sbagliate, di idee ed ideologie discutibili e di una classe dirigente (nel pubblico come nel privato) che ha messo in cima alla sue priorità la propria sopravvivenza e l’accrescimento della propria ricchezza, non inseguendo la prosperità pubblica, bensì, più semplicemente, sottraendola al resto Paese (e, in particolare, alla classe media e ai più deboli). Per non essere banale, la nostra non vuole essere un’accusa che rinvia a comportamenti da codice penale – nonostante, in alcuni casi, essi siano pure sfociati in grandi scandali e inchieste giudiziarie (tangentopoli negli anni novanta e, più recentemente, i furbetti del quartierino, gli scandali EXPO, Mose, Mafia Capitale, per non parlare della criminalità organizzata le cui attività, spesso anche lecite, pesano in modo importante sull’economia nazionale) – bensì, una puntuale constatazione di un’irresponsabilità diffusa nella classe dirigente cui è corrisposto un senso di assuefazione (e in molti casi anche di emulazione) da parte del resto della società civile che, da parte sua, si è dimostrata incapace di contrapporre quelle “virtù borghesi” che sono il collante tra sistema economico, istituzioni e società e, soprattutto, l’anticorpo contro le spirali estrattive.
Una disamina sulle radici di tale incapacità ci è offerta da Salvatore Natoli il quale, in un recente saggio , ha evidenziato come la lunga privazione di Stato abbia dapprima spinto gli italiani a costruire un assetto familistico che ha rallentato il formarsi di una mentalità modellata sull’idea di bene comune e, con l’avvento dello Stato, determinato il prodursi di un rapporto sempre più degenerato con esso e con le istituzioni nel loro complesso, al punto che “in Italia si è antagonisti o sottomessi; con difficoltà cittadini”. Tale atteggiamento non ha fatto altro che spingere gli individui e i gruppi sociali a ricercare protezioni anziché concorrere al perseguimento dell’interesse generale, al punto che tali comportamenti sono entrati a far parte della nostra cornice istituzionale. In questo quadro, perciò, ciascuno provvede ai suoi affari sfruttando quel welfare familiare che è l’asse portante del nostro sistema sociale, mentre i partiti tendono ad occupare lo Stato impiegandone le risorse per organizzare il consenso. Ne consegue che, nel rapportarsi con lo Stato, “gli italiani […] cercano un protettore oppure vedono un nemico: in ogni caso, si sentono ad esso estranei e quanto meno non si vivono come potere costituente. Inevitabile il degrado dei partiti, sempre più strutturati come organizzazioni clientelari, funzionali a guadagnare consenso a fronte di scambio di favori, e sempre meno portatori di opzioni politiche, certamente parziali perché tali sono gli interessi, ma tese al perseguimento del bene pubblico”.
Un altro aspetto interessante dell’analisi di Natoli, è riflessione in ordine al collegamento esistente tra il determinarsi di tale processo degenerativo e la fisiologia del nostro sistema politico e, in particolare, della rappresentanza (ovvero, della selezione del gruppo dirigente). Secondo l’autore, il carattere incompiuto della nostra democrazia è rinvenibile nell’assenza di alternanza che ha caratterizzato il nostro sistema politico e che ha dato luogo ad una vera e propria patologia della rappresentanza: “un potere detenuto a lungo può – come da taluni è stato detto – logorare chi non l’ha, però si ammala e, quel che è peggio, corrompe la società. Un potere siffatto, pur permanendo, si consuma per entropia: non perché qualcun altro lo scalzi, ma per interna dissoluzione, dove tutti perdono e nessuno vince. Un sistema democratico, per essere tale, esige ricambio e solo per questa via è possibile quel rinnovamento che tiene viva la democrazia”.
Il problema del ricambio è, del resto, pienamente attuale. Lo stesso Matteo Renzi ha fatto della rottamazione il suo cavallo di battaglia per la scalata al Partito Democratico e, quindi, a Palazzo Chigi. Prima di lui, non è che il ricambio non ci fosse stato; esso però è sempre avvenuto per cooptazione, ed è stato di tipo generazionale, ovvero, per ampliamento e mai per sostituzione. Tuttavia, al di là della vicenda personale di Renzi, avvenuta peraltro al di fuori di una contesa elettorale, bensì nell’ambito di una lotta intestina al Partito Democratico, il ricambio del gruppo dirigente che dalla sua scalata è avvenuto in piena continuità con il passato, ovvero senza una vera competizione, attraverso il semplice riallineamento (e, spesso, la valorizzazione delle seconde file) dello stesso personale politico.
La patologia della rappresentanza di cui è affetto il nostro sistema politico – e da cui deriva un malsano rapporto tra eletti ed elettori e l’incontrollata espansione delle clientele che finiscono per far collassare la società sotto il peso di comportamenti degradanti e pratiche corruttive – merita un posto speciale tra le cause di declino economico del nostro Paese. Quale impresa investirebbe i propri capitali in un Paese con uno spaventoso tasso di corruzione, una malavita organizzata nota in tutto il mondo e ben articolata per regioni, dove del diritto non v’è certezza e dove non è di casa né la cultura del buon governo (si considerino le “tre male bestie” di sturziana memoria: “statalismo, partitocrazia e spreco del denaro pubblico”), né quella della libertà economica?
All’indomani della crisi finanziaria che ha interessato in primo luogo i Paesi e le economie legate al mondo anglosassone, il governo statunitense ha intrapreso la più classica delle azioni anticicliche: ha immesso liquidità nel sistema e ha aiutato la macchina economica, finanziaria e produttiva statunitense a riprendersi e, semmai, a diventare persino più forte di quanto non fosse prima della crisi. Nel fare questo, ha però potuto contare su un sistema istituzionale solido e inclusivo, nonché su una cultura della libertà economica e del mercato ben radicata nella mentalità degli americani.
Da quarant’anni si parla impropriamente di crisi e si continuano a curare i mali che affliggono l’economia italiana come se si trattasse di un malore improvviso e violento. Dalle nostre parti l’effetto subprime è stato decisamente modesto, eppure lì dove si è generato ed ha prodotto disastri economici e finanziari inenarrabili, il sistema produttivo ha ripreso a funzionare a pieno regime. Viceversa, il debito pubblico italiano, negli ultimi quarant’anni, è sempre cresciuto, eppure nessuno ha rispettato l’impegno di incidere sulla macchina infernale che lo produce. Cosicché, mentre la Germania e i Paesi del Nord Europa correvano, l’Italia è rimasta al palo e oggi, piuttosto che guidare le istituzioni europee, ci limitiamo a chiedere loro di non essere spietate e, ai paesi membri, di essere solidali e di non dimenticare il vincolo europeo. Quello stesso vincolo europeo da cui, tuttavia, deriva una cornice istituzionale che – contrariamente alle nostre istituzioni estrattive – promuove la concorrenza, la gestione responsabile delle finanze pubbliche e che invita ad inseguire la crescita tenendo al sicuro la stabilità macroeconomica.
Il vero dramma, per i suoi effetti nel lungo periodo, è che prima ancora dell’impoverimento materiale (per quanto drammatico e desolante) il Paese è vittima di un impoverimento culturale e morale che non ci consente di guardare in faccia la realtà e di reagire per invertire la rotta. A farla da padrone sono le politiche di ridistribuzione di parti minimali della ricchezza del Paese, pensate in chiave elettoralmente appagante senza che possano avere il minimo impatto, tanto sulla crescita dei consumi, quanto sul fronte degli investimenti; i continui interventi tesi all’aumento della pressione fiscale (specie delle imposte indirette) per fronteggiare una crescita della spesa pubblica che pare inarrestabile; i tagli lineari alla spesa pubblica che mortificano settori strategici come la cultura, l’istruzione e la sicurezza; nonché, le instancabili richieste di deroga al patto di stabilità e crescita e di una politica monetaria espansiva capace di nascondere sotto il tappeto i mali di un sistema imprenditoriale poco incline alla competizione e all’innovazione, arroccato nella difesa di settori divenuti ormai definitivamente improduttivi o scarsamente produttivi e, infine, pressoché privo di imprese di grandi dimensioni capaci di fare dell’innovazione tecnologica un vantaggio competitivo e di generare quelle economie di scala necessarie per competere sui mercati globali.

2. Il serpente che si morde la coda

La verità è che, purtroppo, all’indomani del boom economico una larga parte del nostro sistema imprenditoriale – con l’avallo del sistema politico e delle parti sociali – ha ritenuto di dover investire nella creazione di solide reti relazionali piuttosto che puntare sull’imprenditorialità e sull’innovazione. Alla grande spinta propulsiva del secondo dopo guerra – caratterizzata sia dallo sviluppo di una miriade di piccole imprese fortemente competitive e in molti casi particolarmente innovative, che dall’affermazione di un capitalismo in mano pubblica caratterizzato dalla creazione di grandi imprese dirette dallo Stato – è corrisposto, a partire dalla fine degli anni sessanta, un progressivo rallentamento che, complice una politica monetaria incline a svalutazioni competitive, ha finito per orientare il nostro sistema imprenditoriale verso un capitalismo oligarchico , corporativo, di fatto dominato da una cultura neofeudale, fondato su una solida convergenza di interessi tra i possessori di importanti patrimoni, il ceto politico, la burocrazia ed il sistema bancario . Questa convergenza di interessi, sostenuta da costose politiche sociali finanziate in deficit e da una politica monetaria tesa a recuperare competitività attraverso la sistematica svalutazione della nostra moneta , è stata in grado di esprimere per decenni una classe dirigente che, a tutti i livelli, nel pubblico come nel privato, ha protetto l’imprenditorialità improduttiva a discapito di quella produttiva, del talento e del merito, ha disincentivato la crescita dimensionale delle nostre imprese proteggendo un modello competitivo incentrato sul costo del lavoro piuttosto che sulla capacità di innovare e, infine, ha promosso regole e diffuso modelli di comportamento di cui ancora oggi paghiamo il prezzo in termini di scarsa competitività, di crisi della finanza pubblica, di disoccupazione, di emergenza sociale e di crisi morale.
Inoltre, con il passare degli anni e con l’esponenziale crescita della spesa pubblica, il legame tra impresa, politica, sistema bancario e amministrazione pubblica è via via fatto sempre più stretto. Quest’ultima, infatti, è diventata sempre più meta appetibile di interessi economici o di semplici partite di potere, celate dietro l’esecuzione di ricche commesse pubbliche assegnate sulla base di criteri non proprio meritocratici e secondo logiche poco trasparenti e poco concorrenziali. Negli anni novanta le inchieste di tangentopoli non hanno fatto altro che rendere manifesto all’opinione pubblica un malcostume di cui in realtà, sebbene non nelle esatte proporzioni, in fondo erano tutti ben consapevoli. Sebbene con esse siano crollati alcuni dei più grandi partiti della prima repubblica, ivi incluse le sue regole ed ideologie, il passaggio alla seconda repubblica – che si è poi rivelata nient’altro che un’appendice della prima – ha garantito il mantenimento dei medesimi caratteri estrattivi presenti nella cornice istituzionale della prima repubblica, seppur con qualche minimo aggiustamento.
Il ventennio berlusconiano, pur partito con le migliori intenzioni, non ha prodotto quella rivoluzione liberale che aveva convinto tanti italiani ad abbracciare il progetto politico di Silvio Berlusconi. In verità, già a partire dalla stagione delle privatizzazioni, iniziata sui titoli di coda della prima repubblica, si ebbe ben presto l’impressione che ad un’oligarchia se ne stesse velocemente sostituendo (almeno in parte) un’altra e che ad un sistema di potere e alle sue regole ne stesse subentrato un altro altrettanto estrattivo e, se possibile, ancora più avido e prepotente di quello precedente. Ai giorni nostri, nonostante più di vent’anni di riforme approvate e di riforme mancate, di annunciate svolte epocali spesso ridotte a piccoli interventi di adeguamento della nostra costituzione economica a quella europea, ovvero, a riforme settoriali che a seconda di come le si guarda premiano o svantaggiano solo una piccola parte della popolazione, assistiamo periodicamente all’esplosione di scandali che vedono nella corruzione, nello sperpero di denaro pubblico e nella riluttanza delle regole, il chiaro segnale di un sistema economico ed istituzionale i cui interessi, al di là dei protagonisti coinvolti, restano ancor oggi fortemente intrecciati e convergenti, tesi ad una difesa ad oltranza dello status quo che a lungo andare non potrà che portare allo stremo il Paese.
Le conseguenze di una simile forma degenerativa di capitalismo sono ancor più evidenti ove ci si soffermi sull’analisi delle caratteristiche di quel sistema imprenditoriale di cui è figlio legittimo. Su questo fronte, il sistema italiano sconta senza dubbio le piccole dimensioni delle sue imprese che faticano a competere sui mercati internazionali sia sul fronte dell’innovazione tecnologica che su quello delle economie di scala, nonché, una specializzazione in settori tradizionali ad alta intensità di lavoro. Il modello competitivo italiano è dunque, ancor oggi, largamente focalizzato sul costo del lavoro e su una strenue difesa di piccole nicchie di mercato e del “made in Italy”.
La crescita della produttività è una variabile dipendente in larga parte dagli investimenti provenienti dal settore privato (imprese italiane o estere) e, in parte, dal settore pubblico. Escludendo quest’ultimo in ragione della già precaria condizione del nostro debito pubblico, in assenza di politiche europee tese a destinare parte delle risorse in favore di investimenti pubblici da realizzarsi nei paesi con le economie più fragili, non restano che quelli del settore privato la cui capacità di attrazione è, tuttavia, strettamente dipendente dalle caratteristiche stesse del sistema imprenditoriale e della cornice istituzionale di un paese. È un serpente che si morde la coda: le imprese italiane sono generalmente troppo piccole, solitamente prive di una cultura manageriale e, con il passare del tempo, sempre più stremate per poter investire; altre, invece, impegnate in settori ad alta intensità di lavoro, piuttosto che investire nel Paese rifocalizzando la propria attività verso settori a più alto valore aggiunto, preferiscono delocalizzare le produzioni in paesi dove il costo del lavoro è sensibilmente più basso; e, infine, al pari di una parte di quelle italiane, quelle straniere da un lato preferiscono destinare gli investimenti nei settori ad alta intensità di lavoro laddove il costo del lavoro è effettivamente più basso e, dall’altro, consapevoli dei limiti del nostro sistema istituzionale, sono disponibili ad investire nel nostro Paese solo a condizione di poter contare sull’avallo e sul sostegno delle élite e dei gruppi di interesse che, a vario titolo, ci governano.
I caratteri estrattivi del nostro sistema economico, i cui tratti salienti sono stati sin qui sommariamente riportati, ha potuto contare su istituzioni i cui profili estrattivi sono andati via via accentuandosi e consolidandosi in una vera e propria cultura delle istituzioni, le cui politiche pubbliche sono risultate tese principalmente a promuovere gli interessi delle oligarchie e, solo marginalmente, ad inseguire quel livello minimo di crescita (spesso indotta) tale da non mettere a rischio la coesione sociale . Come si è avuto modo di evidenziare, solo il vincolo comunitario e, più recentemente, l’ingresso nell’unione monetaria , hanno in parte attenuato le conseguenze di tale spirale estrattiva, almeno sin qui, evitando che toccassero a noi sorti da paese sudamericano. Ancora oggi, del resto, di fronte al costante peggioramento dei nostri fondamentali economici, a tacere dei dibattiti sull’uscita dall’euro, quello sulle riforme risulta impantanato su aspetti del tutto marginali rispetto al problema della crescita (duratura), come la riforma del Senato, il Job Act (nel tentativo – sebbene non dichiarato – di recuperare il terreno della competitività attraverso politiche di contenimento del costo del lavoro), l’abolizione vera o presunta di quale ente inutile (si veda la vicenda delle province) e la legge elettorale dai cui caratteri può dipendere la stabilizzazione dell’attuale classe dirigente (ad un’oligarchia se ne sostituisce, per l’ennesima volta, un’altra).
Se questo è, dunque, il nocciolo del problema italiano, allora non v’è dubbio che il fattore su cui intervenire per promuovere una profonda ristrutturazione del sistema imprenditoriale e delle sue logiche di funzionamento sia quello della qualità delle istituzioni. E non certo, invece, l’uscita dalla cornice istituzionale europea che, contrariamente a quanto pensano alcuni irresponsabili, rappresenta piuttosto che un limite, una grande opportunità per la trasformazione in chiave inclusiva delle nostre istituzioni e, di conseguenza, del nostro modello competitivo.
Per attrarre gli investimenti e recuperare competitività sui mercati internazionali serve un cambio di paradigma che, per non inciampare nel serpente che si morde la coda, può essere innescato solo attraverso un’azione politica tesa a promuovere una cornice istituzionale che si poggi sugli otto pilastri che abbiamo evidenziato nel capitolo precedente. Servono dunque istituzioni inclusive, in grado di affrancare il Paese dalla trappola delle istituzioni estrattive e dalla palude del circolo vizioso che queste producono, perpetuando l’ingiustizia sociale dovuta alla “legge ferrea delle oligarchie”. La trasformazione del nostro sistema istituzionale passa, dunque, attraverso una riforma in chiave inclusiva della pubblica amministrazione intesa, come vedremo più avanti, quale “braccio armato” delle istituzioni estrattive, unitamente alla definizione di criteri meritocratici per la selezione della classe dirigente (anche nel settore pubblico). Queste, a parere di chi scrive, rappresentano l’architrave di qualsiasi una politica tesa a promuovere la crescita economica secondo le linee sin qui tratteggiate. In questo capitolo, così come pure nei successivi, che ci soffermeremo proprio sull’analisi di tali riforme strutturali.

3. Una cornice istituzionale per la crescita economica

Prima di andare avanti nel discorso, per evitare fraintendimenti, riteniamo necessario soffermarci su cosa intendiamo per “cornice istituzionale”. Nell’opinione pubblica si tende ad identificare le regole economiche – quelle che costituiscono la costituzione economica di un Paese – esclusivamente con le norme, di rango costituzionale e non, dedicate ai rapporti economici, al ruolo dello Stato nell’economia, all’impresa, alla proprietà, al risparmio, alla cooperazione, alla tutela della concorrenza e così via. Tale identificazione però, a nostro giudizio, non permette di cogliere compiutamente l’importanza del ruolo delle istituzioni per la crescita economica secondo l’analisi teorica che fa da sfondo al presente lavoro.
Essa, infatti, rifacendosi a quanto opportunamente rilevato dal costituzionalista Albert Venn Dicey e, più recentemente, da Sabino Cassese, non coglie quanto stretto sia il legame tra gli istituti di diritto positivo ed il modo in cui essi interagiscono sotto la spinta dell’incessante mutare della società. Pertanto, quando parliamo di cornice istituzionale vogliamo fare riferimento a qualcosa in più rispetto al significato comunemente dato all’espressione costituzione economica. Pensiamo, infatti, ad un insieme composito fatto non solo di norme costituzionali, leggi e fonti di diritto internazionale, ma di prassi amministrative e comportamenti delle élite politiche, imprenditoriali e culturali e, infine, dei continui mutamenti dell’opinione pubblica che, a loro volta, sono il frutto della cultura di un popolo e del contesto sociale e politico in cui esso vive.
In particolare, nella prospettiva di un’analisi sul funzionamento delle reciproche interrelazioni fra sistema economico e sistema giuridico, per cornice istituzionale si deve alludere a ciò che costituisce la regolamentazione ed il controllo dell’attività individuale tra cui rientrano a pieno titolo i social habits , alla cui formazione contribuiscono in modo rilevante proprio il contesto culturale, sociale, politico e giuridico. Come evidenziato da J.R. Commons, infatti, alle istituzioni così intese deve riconoscersi un ruolo importante sia rispetto allo sviluppo economico, sia nella distribuzione della ricchezza .
Sabino Cassese, nel volume La nuova costituzione economica , ha proposto un’analisi dell’evoluzione – che, oltre che giuridica, allude ad una contestuale evoluzione culturale, sociale e politica – della nostra costituzione economica, identificando ben quatto distinti periodi storici. Nel primo, che va dall’unificazione fino alla fine del XIX secolo, egli ha individuato tre aspetti determinati: la costituzione, attraverso l’unificazione legislativa, di un mercato nazionale; la difesa del mercato verso l’esterno attraverso il protezionismo doganale; le privatizzazioni, realizzate attraverso l’alienazione di beni e la quotizzazione dei demani, e l’assenza di un apparato amministrativo preposto al governo dell’economia.
Nel secondo, che va dalla fine dell’ottocento agli anni venti, l’Autore ha invece rilevato quattro aspetti: la differenziazione legislativa; l’incremento degli investimenti nei lavori pubblici; la nascita di numerose imprese pubbliche, tra cui l’Azienda delle Ferrovie dello Stato, l’Impresa per la telefonia interurbana, l’Istituto Nazionale delle Assicurazioni, l’Istituto Nazionale del Credito per la Cooperazione, e così via; e, infine, il graduale passaggio da un sistema mutualistico ad un sistema previdenziale fondato sull’istituzione di organismi pubblici e su meccanismi di obbligatorietà prima assenti.
Nel terzo, che va dagli anni venti agli anni cinquanta, tra i fattori rilevanti, l’analisi di Cassese si sofferma su: l’entrata in vigore del codice civile, la cui particolarità risiederebbe nel fatto di essere “scritto come una sorta di costituzione economica, un atto che contiene non solo gli statuti degli istituti di base, come la proprietà, l’imprenditore e l’azienda, ma anche i principi delle discipline di settore, come quella della proprietà edilizia, regolata dalla legislazione urbanistica, quella della proprietà agricola, oggetto di numerose leggi nel periodo fascista (tra questa, fondamentali le leggi di bonifica agraria), quella delle società di interesse nazionale, regolate dalla legge bancaria”; l’introduzione di nuove forme di intervento diretto e indiretto del pubblico nell’economia (è in questo periodo, infatti, che si sviluppa il regime della “riserva originaria”, delle autorizzazioni ed in cui si afferma lo strumento della pianificazione); e, infine, la costituzione di numerosi enti pubblici economici e società a partecipazione pubblica (è in questo periodo che nasce l’Istituto per la ricostruzione industriale – IRI) e l’affermazione, nel periodo fascista, del corporativismo (il cui retaggio è, ancor oggi, alla base del circolo vizioso delle nostre istituzioni).
Infine, dalla metà degli anni settanta, l’Autore colloca il quarto periodo caratterizzato innanzitutto dall’approvazione della Costituzione repubblicana che, tuttavia, dedica solo poche disposizioni alla materia economica, limitandosi a dettare principi solo riguardo alla proprietà (art. 42) e all’impresa (artt. 41-43). Dall’analisi di tali articoli emerge chiaramente lo sforzo dei padri costituenti nel bilanciare la difesa della proprietà e della libera iniziativa economica con l’esigenza, in parte contrapposta, di funzionalizzare la proprietà e l’impresa attraverso la previsione, in capo ai pubblici poteri, di specifiche prerogative tese a stabilire finalità e modalità di utilizzo di un bene o di un’impresa . Altri elementi caratteristici di tale fase dell’evoluzione della nostra costituzione economica sono: il completamento del sistema delle partecipazioni statali e dalla nazionalizzazione elettrica (è in questo periodo che nascono l’ENI e l’ENEL) e la contestuale affermazione dello Stato finanziatore (è il tempo degli ausili finanziari in favore delle imprese), dello Stato pianificatore (è la stagione della programmazione economica delineata dall’art. 43, comma 3 della Costituzione) e dello Stato del benessere (le cui tappe salienti sono rappresentate dall’istituzione della scuola media dell’obbligo in attuazione dell’art. 34 della Costituzione, che sancisce l’obbligatorietà e la gratuità dell’istruzione inferiore per almeno otto anni, dall’istituzione del Servizio Sanitario Nazionale in attuazione dell’art. 32 della Costituzione, che tutela il diritto alla salute e garantisce cure gratuite agli indigenti; nonché, dal passaggio da un regime di previdenza e assicurazione sociale ad vero e proprio sistema di protezione sociale).
L’analisi di Cassese ha sicuramente il merito di mostrarci come, a partire dall’inizio del novecento, la nostra cornice istituzionale si sia sempre più indirizzata verso una scelta di politica economica che vedeva nello Stato il principale attore dei processi economici sia in veste di gestore diretto, quale referente di enti economici e imprese pubbliche, che di programmatore, pianificatore e controllore dell’economia privata. Nello stesso tempo, essa evidenzia come dagli anni novanta in poi, complice il processo di globalizzazione dei mercati e di integrazione europea, la nostra costituzione economica abbia rappresentato una sorta di cantiere permanente, risultando interessata da costanti interventi di adeguamento ai rapidi cambiamenti del contesto economico ed istituzionale sia sul fronte europeo che internazionale .
A fronte di questa evidenza, la nostra opinione è che sarebbe sbagliato continuare ad inseguire la crescita lungo la via legislativa, promuovendo continue riforme e controriforme su aspetti e settori rilevanti del nostro diritto dell’economia, senza peraltro preoccuparsi seriamente dell’incertezza che tale tendenza genera negli operatori economici e, soprattutto, del loro momento attuativo. Al contrario, riteniamo sia preferibile concentrare gli sforzi lungo la via del consolidamento della cornice legislativa esistente e del progressivo rafforzamento, sia al suo interno che sul fronte amministrativo, dei principi contenuti nella costituzione economica europea; nonché, della sua stabilizzazione che passa attraverso un sistema amministrativo profondamente trasformato, dal quale possano derivare prassi amministrative e comportamenti degli attori istituzionali coerenti con lo spirito delle riforme economiche, garantendone una sostanziale attuazione. In questo senso, l’ipertrofia riformatrice dell’ultimo ventennio ci lascia un’eredità positiva fatta di interventi normativi che hanno interessato pressoché tutti i settori dell’economia, dal credito ai servizi di interesse economico generale, passando per la finanza pubblica. Per averne contezza, basti pensare all’introduzione della disciplina antitrust, alla nascita delle autorità di regolazione, all’avvio di processi di privatizzazione delle grandi imprese pubbliche, alla riforma della disciplina del credito, del mercato mobiliare e delle assicurazioni, alla positivizzazione dei principi e delle regole dell’azione amministrativa, all’introduzione di una disciplina organica dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione ispirata alla tutela della concorrenza, all’introduzione di elementi di concorrenzialità nella disciplina dei servizi pubblici, alla disciplina della finanza pubblica e, più recentemente, all’introduzione del principio del principio del pareggio di bilancio all’interno dell’art. 81 della Costituzione.
Viceversa, ciò che risulta ancora troppo debole e fragile è la cornice istituzionale nella quale si svolgono i processi economici all’interno del Paese. In altri termini, facendo riferimento all’accezione terminologica fornita all’inizio del paragrafo, tali interventi di riforma settoriale sono apparsi per lo più privi di quel collegamento necessario per potersi inquadrare all’interno di una consapevole, chiara e definitiva scelta di politica economica concernente i rapporti tra pubblici poteri, mercato e società civile. Inoltre, considerati i numerosi tratti estrattivi che possono essere rinvenuti nelle nostre istituzioni, essi non hanno potuto contare né su coerenti prassi amministrative, né sul sostegno delle élite, né su una cultura delle istituzioni in grado di supportare il processo di transizione dalla vecchia costituzione economica all’adeguamento della stessa a quella europea .
Coerenti con la prospettiva teorica dell’ordoliberalismo , che ha ispirato il presente lavoro e da cui muove la stessa costituzione economica europea , riteniamo che una cornice istituzionale per essere favorevole alla crescita economica debba fondarsi sull’idea largamente condivisa secondo cui, sebbene i processi economici vedano i privati e i pubblici poteri in costante rapporto tra loro, essi devono essere rimessi all’autonomia dei privati, lasciando alla concorrenza la disciplina degli stessi ed assegnando ai secondi il ruolo di garante della correttezza del processo concorrenziale, assicurando in concreto l’ordine di mercato, e della tutela delle libertà e dei diritti fondamentali della persona. Tale cornice istituzionale deve però tradursi in una legislazione che sappia dare attuazione agli otto pilastri della crescita e, soprattutto, che sia resa effettiva attraverso un’attività amministrativa che non ne snaturi la portata e che, anzi, accresca quel senso di fiducia che fa da fluidificante dei meccanismi di mercato.
Come vedremo nel paragrafo successivo, infatti, la pubblica amministrazione – con la sua organizzazione, i suoi compiti ed il suo funzionamento – può svolgere un ruolo centrale nel rafforzamento (ovvero, nell’indebolimento) della cornice istituzionale e, in quanto custode dell’equilibrio tra autorità e libertà nell’ambito di un ordinamento giuridico, finanche nella promozione stessa nel settore privato di quei comportamenti necessari per spezzare le catene della povertà che legano le istituzioni politiche estrattive a quelle economiche parimenti estrattive.

4. Il sistema amministrativo come leva estrattiva

L’esperienza dimostra che, purtroppo, le (seppur) buone intenzioni contenute nelle riforme settoriali non hanno sempre portato gli effetti sperati. Le ragioni del parziale fallimento di tali riforme e, soprattutto, della loro incapacità di innescare il circolo virtuoso della crescita economica possono certamente rintracciarsi in una miriade di fattori concatenati. Tuttavia, in coerenza con la linea argomentativa sin qui esposta, riteniamo che esse siano in primo luogo rimaste vittima di quel sistema amministrativo a cui l’ordinamento – in attuazione dello suo statuto costituzionale – ne ha demandato l’attuazione in concreto attraverso l’esercizio dei poteri amministrativi (e, in particolare, della discrezionalità ), ed a cui talvolta delega persino l’integrazione del processo legislativo principalmente (ma non solo) attraverso la decretazione attuativa e l’esercizio della potestà regolamentare. In altri termini, l’amministrazione gioca un ruolo che è sempre più di argine e compensazione rispetto a qualsiasi tentativo di trasformazione della nostra cornice istituzionale, provocando il rigetto di tanti tentativi di riforma, oppure, fenomeni di progressiva ma incessante restaurazione a fronte di qualsivoglia innovazione. Per dirla in termini ancora più semplici, il sistema amministrativo sembra aver assunto un ruolo di avamposto delle istituzioni estrattive, qualificandosi esso stesso come una potente leva estrattiva capace di accrescere e consolidare il potere delle élite di governo .
Al fine di meglio comprendere le modalità attraverso cui il sistema amministrativo esercita tale ruolo, è forse opportuno fornire al lettore qualche nozione fondamentale. Riprendendo una celebre espressione, ancora attuale, di Alberto Romano – secondo cui l’amministrazione pubblica “viene a profilarsi come un insieme di figure soggettive: in termini di enti e di loro organi; le quali perseguono concreti fini pubblici: soprattutto quelli che non possono essere curati , o non possono esserlo sufficientemente, solo mediante la posizione di norme generali e astratte e la pronuncia di sentenze che le applichino e ne garantiscano l’effettività; e che li perseguono mediante attività in genere, atti e provvedimenti, i quali formalmente, e ancor più oggettivamente presentano una loro specificità: i quali, più precisamente, formalmente e oggettivamente si distinguono dalle leggi e dalle sentenze, come anche dagli atti e negozi espressione di autonomia dei privati” – con tale espressione deve intendersi un insieme di soggetti la cui attività è regolata da norme giuridiche ed è svolta per la soddisfazione di interessi pubblici, tra cui rientra tanto la tutela dei beni e degli interessi pubblici (siano questi l’istruzione, la salute, l’ambiente, l’igiene, la sicurezza, ecc…) mediante l’adozione di provvedimenti amministrativi, tanto l’erogazione materiale di servizi. Con riferimento al primo elemento della definizione, l’amministrazione è soggetta sia alle norme di relazione che a quelle di azione; dove le prime sono quelle a mezzo delle quali il legislatore, rilevando l’esistenza di potenziali conflitti intersoggettivi attinenti ad interessi pubblici e privati spesso divergenti e antitetici, li risolve (in astratto ed alternativamente) riconoscendo un diritto soggettivo in favore di una categoria di soggetti, qualora valuti prevalente l’interesse privato (tipico esempio è il riconoscimento del diritto di proprietà), ovvero, attribuendo ad un’amministrazione il potere di decidere (costituendo, modificando o estinguendo situazioni giuridiche facenti capo a terzi) autoritativamente (e, quindi, indipendentemente dal consenso del destinatario dell’azione amministrativa), valutando – con riferimento ad un caso concreto – la compatibilità di un interesse privato con gli interessi pubblici rimessi alla sua tutela (tipici esempi ne sono i poteri autorizzatori, quelli concessori, quelli ablatori e quelli sanzionatori); mentre le seconde solo quelle che anziché attribuire o delimitare un potere amministrativo, si limitano a disciplinarne le modalità di esercizio .
Di particolare interesse ai fini della presente analisi è inoltre rilevare come l’amministrazione si caratterizzi principalmente per la propria soggezione alla legge e, quindi, al Parlamento (secondo il principio di legalità contenuto nell’art. 97 della Costituzione). Tale caratteristica, e la delega che ne consegue, fa sì che sorga tra il Parlamento (nel quale, come noto, siedono i rappresentanti dei cittadini) ed il Governo (espressione di una determinata maggioranza parlamentare) con la pubblica amministrazione, un rapporto assimilabile a quello tra principale e agente e dal quale discendono una serie di conseguenze che possono essere esaminate – non senza trarne spunti interessanti – applicando i principi e le metodologie elaborate dal movimento della Law and Economics , nonché, dalla teoria della Public Choice e dagli studi di Political Economy of Law .
La pubblica amministrazione, infatti, dovendo fondare il proprio intervento sulla base dell’esistenza di una legge (norma di relazione, attributiva di un potere) ed esercitando i propri poteri nel rispetto di altrettante disposizioni di legge (norme di azione), avendo quali destinatari diretti della propria azione proprio gli individui, singoli o associati, e le imprese, è quindi al centro del rapporto circolare che lega politica, amministrazione e società civile. E che, riprendendo l’insegnamento di Alberto Romano , trae il suo fondamento in quei “principi istituzionali” che rappresentano i tratti salienti dell’ordinamento statale. In un certo senso, nell’esercizio della propria autonomia , la pubblica amministrazione influenza in modo determinate l’attuazione in concreto della cornice istituzionale e, in particolare, il mantenimento in equilibrio di quel rapporto conflittuale tra libertà e autorità che gioca un ruolo senza dubbio essenziale tanto sul fronte dell’inclusività quanto su quello della promozione dell’imprenditorialità. Più si amplia la sfera del potere della pubblica amministrazione (e, quindi, i confini della delega amministrativa), più il rapporto tra autorità e libertà risulterà sbilanciato in favore della prima, con inevitabili conseguenze sui rapporti di agenzia che si svolgono nella sfera pubblica e sulla capacità di far coincidere – attuando e concretando i richiamati principi istituzionali – il modello costituzionale che vede l’amministrazione operare, perseguendo il “buon andamento” ed in modo “imparziale” , al “servizio esclusivo della Nazione” (e, quindi, in ultima analisi dei cittadini, secondo la previsione degli artt. 97 e 98 della Costituzione) con quello che la vede, invece, servente rispetto al potere politico (secondo la previsione dell’art. 95 della Costituzione) .
Diversamente da ciò che avviene nei contesti fondati sul principio del libero scambio, nell’operare scelte – ponderando gli interessi in gioco, ovvero, assumendo la su di sé la doverosità dell’erogazione di un servizio – all’amministrazione è consentito, a seconda che si tratti di attività funzionale o di attività di servizio pubblico, incidere unilateralmente e coercitivamente sui processi economici, esercitando poteri discrezionali (si pensi, alle numerose fattispecie autorizzatorie, concessorie, ablatorie che caratterizzano il nostro ordinamento), ovvero, svolgendo (in molti casi, finanche in regime di privativa) attività di erogazione diretta di servizi (si pensi all’istruzione, alla sanità, all’assistenza sociale, alla previdenza e, più in generale, ai servizi pubblici locali) in favore della collettività. Volgendo lo sguardo alle implicazioni di tali caratteristiche dell’agire amministrativo sul sistema economico, ciò che rileva è che – sia nell’uno che nell’altro caso – tali attività possono avere effetti redistributivi e, in tal modo, avvantaggiare qualcuno a danno di altri (si pensi, per esempio, alle espropriazioni per pubblica utilità, in cui si realizza il trasferimento coattivo di un bene attraverso la legittima incisione del diritto di proprietà, alle concessioni, alla contrattualistica pubblica, nonché, all’accesso ai servizi e alla qualità degli stessi). Le ricadute dell’attività dei pubblici poteri sul corretto funzionamento del mercato e sulla tutela dell’ “ingrediente” fiducia riteniamo siano talmente evidenti da non richiedere ulteriori specificazioni.
La centralità e la delicatezza del ruolo svolto dalla pubblica amministrazione in un contesto politico, sociale e culturale come quello italiano – unitamente alla sua (per definizione) permeabilità al groviglio di interessi che caratterizzano la realtà, fatto salvo il vincolo costituzionale ad operare in modo imparziale nel perseguimento (esclusivamente) dei fini di interesse pubblico definiti come tali dal legislatore – è, dunque, il fulcro del problema che abbiamo sin qui analizzato. In un contesto elettoralmente sempre più polverizzato, complice la crescente delegittimazione del ceto politico e l’incapacità di assumere scelte politiche nette in grado di operare una precisa gerarchizzazione degli interessi in gioco, il sistema estrattivo delle nostre istituzioni ha finito per scaricare proprio sull’amministrazione il compito di governare la crescente complessità italiana, fatta di interessi sempre più conflittuali ed intrecciati, facendo un uso sempre più intenso della discrezionalità sfociata ben presto in arbitrio, ovvero, promuovendo interventi di semplificazione amministrativa che hanno prodotto una sempre maggiore instabilità ed incertezza dei rapporti amministrativi (divenendo il giusto contraltare, sul fronte amministrativo, dell’assenza di certezza del diritto). Non solo. L’articolazione amministrativa, il peso e la distribuzione sul territorio dei suoi apparati ed i confini stessi dell’intervento pubblico che investe pressoché ogni campo della vita degli individui, nonostante l’affermazione del principio di sussidiarietà (unitamente a quelli adeguatezza e differenziazione) contenuta nell’art. 118 della Costituzione, si palesa non solo in forte contrasto con quest’ultimo ma tale da inibire qualsiasi forma di autogoverno e da indebolire la stessa libertà di iniziativa, alimentando ulteriormente la spirale estrattiva delle nostre istituzioni. Infine, come ricordato all’inizio del capitolo, quale centro di spesa, l’amministrazione ha finito per essere assalita – come nelle più classiche spirali estrattive – da “prenditori” di ogni genere e specie, divenendo così, in presenza di comportamenti spesso leciti e talvolta illeciti, essa stessa lo strumento cardine di spartizione della ricchezza del Paese in favore delle oligarchie e a discapito dei molti. Il tutto, mentre un sistema fiscale sempre più iniquo e persecutorio, assorbiva gran parte dei redditi di onesti lavoratori, imprenditori e semplici cittadini – talvolta comportandosi come un prepotente socio occulto – per destinarli al servizio della leva estrattiva che abbiamo sin qui descritto.
Ecco spiegato dunque come, la continua espansione del settore pubblico sul fronte economico (non tanto e non solo in termini di azione diretta dei pubblici poteri ma, soprattutto, indiretta), il progressivo squilibrio nel rapporto tra autorità e libertà, sempre più bilanciato in favore della prima e, infine, l’inarrestabile crescita della spesa pubblica corrente, costituiscano quella leva estrattiva di cui le istituzioni economiche e politiche si servono al fine di garantire la propria sopravvivenza e prosperità, nonostante apparenti interventi di riforma (a volte voluti altre semplicemente subiti dalla classe politica) sembrino in realtà guardare verso tutt’altra direzione.
Infine, a completamente del discorso e come necessaria conseguenza delle riflessioni sin qui svolte, occorre evidenziare la delicatezza del rapporto che intercorre tra sistema amministrativo e giurisdizione poiché da esso dipende la tutela di quella sfera di libertà che residua all’individuo nei confronti dei pubblici poteri. Da esso, infatti, dipende l’effettività stessa delle situazioni giuridiche che i cittadini possono vantare nei confronti del potere amministrativo; pertanto, esso rappresenta un importante elemento rivelatore dei caratteri estrattivi di un sistema istituzionale. Volendone fare solo un breve accenno, è facile comprendere come il dibattito politico che accompagna i progetti di riforma della giustizia amministrativa poggi, in realtà, su argomentazioni pericolosamente fuorvianti quali il mito dell’efficientismo e della speditezza dell’azione amministrazione (della serie, guai a disturbare il manovratore!), senza tenere in minima considerazione le ricadute estrattive di riforme ispirate da tali ideologie. Non ci si rende conto, al contrario, che limitare le possibilità di accesso da parte del cittadino al sindacato giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione o anche solo la scoraggiarne l’accesso ponendo oneri fiscali esorbitanti in capo a quest’ultimo , celi in realtà intendimenti tesi a rafforzare e stabilizzare la leva estrattiva della pubblica amministrazione, attraverso l’indebolimento di quell’istituto di libertà rappresentato dall’interesse legittimo e dalla sua peculiare tutela giurisdizionale.

5. Un ventennio di riforme amministrative (quasi sprecato)

Nelle pagine precedenti ci siamo soffermati sul rapporto tra istituzioni economiche ed istituzioni politiche, abbiamo evidenziato come la crescita economica ed il benessere di un paese dipendano, per molti aspetti, da quella che abbiamo definito la sua cornice istituzionale. Ci siamo perciò sforzati di individuare alcuni elementi – che abbiamo chiamato “pilastri” – su cui una cornice istituzionale favorevole alla crescita economica dovrebbe poggiarsi. Volgendo poi lo sguardo al nostro Paese, nel tentativo di interrogarci sulle cause del nostro declino, abbiamo rilevato come – dagli anni settanta in poi – si sia registrata una convergenza di interessi tra sistema economico e sistema politico-istituzionale. Questa, complice il sistema della “repubblica dei partiti”, ha fatto emergere una cornice istituzionale che ha indirizzato il nostro capitalismo – caratterizzato dalla presenza di grandi imprese pubbliche, di poche grandi imprese private, principalmente familiari, e di una miriade di piccole imprese – verso forme oligarchiche poco inclini all’innovazione, all’imprenditorialità e alla concorrenza, potendo contare sulla protezione di un sistema politico che, invece, andava indirizzandosi verso altrettanto poco inclini scelte di politica economica e legislativa, dai chiari tratti estrattivi. Si è altresì rilevato come, in questo contesto istituzionale, un ruolo di primo piano – soprattutto in termini di resistenza al cambiamento – sia stato svolto proprio dal sistema amministrativo al quale, in termini certamente provocatori, abbiamo riconosciuto il ruolo di leva estrattiva.
Si potrà obiettare, al riguardo, che la pubblica amministrazione negli ultimi quarant’anni è stata interessata da interventi di riforma talmente radicali da incidere profondamente sulla sua fisionomia. Tuttavia, ed è quello che vogliamo dimostrare in questo capitolo, pur essendo vero che tali interventi hanno permesso un’evoluzione della disciplina della pubblica amministrazione per certi versi anche straordinaria, è altrettanto vero che molti dei profili problematici già evidenziato negli anni ‘79-‘80 da Massimo Severo Giannini nel suo rapporto sui “Principali problemi dell’amministrazione dello Stato” devono ancora trovare risposte convincenti. La nostra opinione è che ciò che è mancato nello spirito delle riforme degli anni novanta e, sempre più, in quelle che si sono succedute negli anni successivi, sia stato un approccio al problema capace di coglierlo e di affrontarlo nella sua dimensione istituzionale, e cioè nella dinamica dei suoi rapporti con i diversi attori ed interessi e, quindi, in modo indipendente rispetto alle esigenze di contenimento della spesa pubblica.
Più di vent’anni di riforme amministrative non hanno fatto altro che incidere sull’estetica della pubblica amministrazione – ricorrendo perlopiù a formule e principi aziendalistici o inseguendo moduli organizzativi mutuati dall’impresa, dall’adozione dei quali, tuttavia, non è conseguita una nuova cultura organizzativa – senza mai affrontarne i nodi istituzionali, connessi al suo rapporto con la politica, con la società civile e con le autonomie territoriali. Sebbene tali interventi siano approdati a qualche innegabile risultato positivo (dalla privatizzazione del pubblico impiego all’affermazione – poi di fatto svuotata – del principio di separazione tra politica e amministrazione, da un nuovo sistema dei controlli e della responsabilità amministrativa alla progressiva trasformazione degli enti pubblici economici in società per azioni, passando per la riforma del servizio sanitario nazionale), in molti casi, riforme e controriforme amministrative, hanno finito per mortificarne i fattori positivi rendendo sempre più instabili gli assetti organizzativi e le procedure, giustificando pratiche e modalità gestionali che, prive di una logica costruttiva e spesso incentrate su roboanti annunci di azioni punitive contro i “fannulloni” del pubblico impiego, si sono rivelate in molti casi inefficaci.
Non riuscendo ad incidere sulla cultura organizzativa (e, prima ancora, istituzionale) della pubblica amministrazione, le riforme hanno spinto i diversi attori del sistema a ricercare meccanismi di adattamento finalizzati, nella migliore ipotesi, al mantenimento dello status quo e, in alcuni casi, finanche al suo peggioramento. Largamente demotivato ed incapace di riconoscersi in quella missione di servizio per il Paese, il mondo del pubblico impiego risulta ancora oggi fortemente frammentato e paralizzato dai mille interessi particolari che, esaltati da un sistema politico senza visione – incapace di concepire l’amministrazione in continuo rapporto dialettico sia con esso che con la società civile –, costituiscono l’humus che alimenta il passaggio da un’oligarchia all’altra, ovvero, la sua continua rigenerazione.
La fine degli anni novanta e, in particolare, il decennio che va dalla riforma del titolo V della Costituzione all’inizio del Governo Monti, si è caratterizzato per aver fatto di una male intesa idea di federalismo il mantra di molte politiche pubbliche ed interventi legislativi. Essa ha prodotto una moltiplicazione e sovrapposizione dei centri di spesa ed accresciuto notevolmente la complessità del sistema amministrativo, richiedendo ai suoi attori istituzionale una capacità di coordinamento tra i diversi livelli di governo che ne ha ulteriormente ingessato l’attività ed esaltato i caratteri estrattivi. Il rafforzamento del ruolo delle Regioni e delle autonomie territoriali, infatti, complice la forte personalizzazione politica impressa dai relativi sistemi elettorali, lungi dal raggiungere l’obiettivo dichiarato di dar voce ai territori (e, in particolare, alla società civile), ha finito perciò per esportare, a livello locale, i medesimi caratteri estrattivi largamente riscontrabili nell’apparato politico-amministrativo centrale, risultando perciò funzionale più a dar maggior voce alla politica locale che alla società civile. Tanto la politica locale, quanto la burocrazia di questi enti, si è dimostrata incapace di perseguire gli obiettivi della riforma del titolo V e di raccoglierne le sfide di governance; al contrario, essa ha dato invece buona prova della capacità di replicare situazioni di corruzione, di partitocrazia e di sperpero di denaro pubblico, mortificando proprio i principi di autogoverno e di sussidiarietà che abbiamo detto essere alla base di qualsivoglia modello istituzionale inclusivo. Da questa prospettiva, il caso della finta abolizione delle Province e della riforma del Senato, non si sembrano rappresentare un cambio di rotta.

6. Il Governo Renzi alla prova delle riforme amministrative

La legge delega approvata dal Parlamento nell’agosto del 2015 – enfaticamente spacciata per riforma della Pubblica Amministrazione – altro non se non una lunga lista della spesa composta per larga parte da desiderata, auspici e frasi ad effetto miste a ad alcuni (limitatissimi) interventi di dettaglio riguardanti strumenti di azione della Pubblica Amministrazione che, più volte rimaneggiati in più di vent’anni di continue riforme e controriforme amministrative, hanno già dimostrato di aver ben poco a che fare con i nodi critici nel nostro sistema pubblico.
A ben guardare, la legge Madia assomiglia più ad un libro di ricette infarcito di titoli e fotografie allettanti, al punto da far venire la voglia a chiunque di cimentarsi ai fornelli, che ad un illuminato disegno di riforma organico della Pubblica Amministrazione. Essa, infatti, si riduce ad un ricettario privo di qualsivoglia indicazione in ordine agli ingredienti necessari ed alle modalità di preparazione di ciascuna ricetta.
Per rendersene conto è sufficiente guardare la struttura del provvedimento legislativo. Esso si concentra su quatto aspetti: semplificazioni amministrative, organizzazione, personale e semplificazione normativa, riducendosi però ad una lunga elencazione di deleghe in favore del Governo e di principi e obiettivi ambiziosi che spetterà a quest’ultimo raggiungere proponendo soluzioni adeguate. Il problema, dunque, sta proprio in questo: nell’assenza di un filo conduttore in grado di delineare i tratti salienti del nuovo sistema amministrativo e, pertanto, di delineare in concreto le soluzioni che il Governo dovrà adottare in sede delegata al fine di perseguire il modello indicato dal legislatore.
Per comprendere meglio il senso di tale affermazione ci soffermeremo di seguito, seppure a grandi linee, sulle singole previsioni della legge delega al fine di mostrarne il limitatissimo impatto immediato e, di contro, l’elevatissimo grado di aleatorietà connesso all’assenza di qualsivoglia indicazione di merito in ordine alle modalità attraverso cui il Governo, specie in materia di semplificazioni amministrative, organizzazione e semplificazione normativa, eserciterà le proprie deleghe legislative.
Il primo capo è dedicato alle semplificazioni amministrative, ovvero, per la quasi totalità, al conferimento di ampie deleghe al Governo affinché: (i) intervenga sul Codice dell’Amministrazione Digitale al fine di favorire la digitalizzazione delle procedure amministrative, dei rapporti tra cittadino e PA e tra soggetti pubblici e degli strumenti di gestione della PA, nonchè, di ridefinire criteri e standard tecnici necessari al raggiungimento di tali obiettivi; (ii) intervenga sulla Legge generale sul procedimento amministrativo (la nota l. 241/1990) modificando la disciplina della Conferenza di Servizi nell’ottica di una riduzione dei casi in cui l’indizione della stessa è obbligatoria, di favorire l’uso di strumenti informatici, di una riduzione dei tempi di chiusura della stessa e della previsione di meccanismi di silenzio assenso tali da evitare situazioni di blocco del procedimento in caso di inerzia di una o più delle amministrazioni partecipanti e, infine, di contenere il più possibile le ipotesi in cui le amministrazioni possono chiedere una revisione in autotutela delle decisioni assunte; (iii) adotti norme concernenti misure di semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi concernenti insediamenti produttivi, opere di interesse generale e l’avvio di attività imprenditoriali, prevedendo poteri sostitutivi in capo al Presidente del Consiglio dei Ministri; (iv) adotti norme per la precisa individuazione dei procedimenti per i quali trovano applicazione la SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio di Attività), il Silenzio assenso, l’Autorizzazione espressa e quelli per i quali è sufficiente una comunicazione preventiva, nonché, dei termini di conclusione di tali procedimenti ove sia previsto il rilascio di un provvedimento espresso; (v) intervenga sul decreto recentemente approvato in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle amministrazioni (d.lgs. 33/2013) al fine di semplificarne il contenuto; (vi) adotti misure tese a promuovere la ristrutturazione e la razionalizzazione delle spese di giustizia.
A fronte di tale imponente concentrazione di potere governante affidato dal Parlamento al Governo Renzi, risultano essere solo due i reali interventi di riforma: (i) l’introduzione della disciplina del silenzio assenso tra pubbliche amministrazioni e gestori di beni e servizi pubblici, mediante l’introduzione dell’art. 17 bis alla l. 241/1990 e (ii) il restyling delle norme concernenti l’esercizio dei poteri di autotutela (revoca e annullamento d’ufficio) da parte della PA, nel tentativo di contenere il più possibile le possibilità di ricorso a tali strumenti. Interventi questi ultimi certamente utili ma decisamente marginali rispetto agli obiettivi dichiarati dalla riforma Madia.
Su questo fronte specifico, non si può però non evidenziare come ancora una volta si cerchi di incidere sulle procedure, inseguendo l’ennesima semplificazione complicante, senza però affrontare il punto nevralgico del problema, rappresentato dalla necessità di operare a monte una semplificazione degli interessi in gioco sulla base di un chiaro disegno politico in grado di delineare una strategia di intervento slegata da logiche elettorali. Di tutto questo nella legge Madia non v’è traccia se non sotto forma di delega al Governo il quale, tuttavia, difficilmente avrà modo di incidere in modo sostanziale modificando l’assetto degli interessi in gioco senza coinvolgere il Parlamento.
Allo stesso modo, nessuna attenzione è rivolta al tema del contenimento, entro i labili confini della legalità, della discrezionalità amministrativa e della predeterminazione a monte dei requisiti e delle condizioni per l’esercizio da parte dei cittadini delle proprie libertà, nel pieno rispetto degli interessi pubblici, nel caso questi ultimi risultino suscettibili di entrare in contrasto con quelli privati.
Il secondo capo è, invece, dedicato all’organizzazione. Anche in questo caso si tratta di un’ampia serie di deleghe estremamente fumose affinché il Governo: (i) promuova una riorganizzazione dell’amministrazione statale riducendo gli uffici dedicati ad attività strumentali e rafforzando quelli incaricati dell’erogazione dei servizi ai cittadini, favorendo accorpamenti e soppressioni di uffici ed enti al fine di eliminare duplicazioni o sovrapposizioni di strutture o funzioni (è in questo contesto che si prevede la soppressione del Corpo Forestale dello Stato) e (ii) provveda al riordino delle funzioni e del finanziamento delle Camere di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura.
Anche su questo fronte la legge delega si limita ad indicare alcune linee guida e degli obiettivi da raggiungere, rimettendo però ogni scelta concreta al Governo.
Il terzo capo è dedicato al personale e, in particolare, alla delega al Governo a promuovere una riforma della dirigenza pubblica incentrata sull’istituzione di un sistema articolato in ruoli unificati e coordinati, caratterizzato dalla piena mobilità tra i ruoli, uno per i dirigenti dello Stato, uno per i dirigenti delle Regioni e uno per i dirigenti degli Enti Locali, dalla revisione delle modalità di reclutamento e affidamento degli incarichi e della durata degli stessi, nonché, dall’introduzione di un più stretto collegamento tra valutazione, conferimento e rinnovo degli incarichi e permanenza negli stessi.
Infine, il quarto capo è invece dedicato alle deleghe per la semplificazione normativa. In questo campo, il Governo è chiamato ad intervenire al fine di semplificare le norme in materia di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, di partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche e di servizi pubblici locali di interesse generale.
In particolare, con riferimento al pubblico impiego, la legge delega affida al Governo il compito di definire nuove regole per i concorsi (tra cui l’eliminazione del voto minimo di laurea per la partecipazione ai concorsi), per il lavoro flessibile e per la valutazione dei pubblici dipendenti, nonché, di rafforzare il principio di separazione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione (ma solo nell’ottica di chiarire che la responsabilità amministrativo-contabile è imputabile solo ai dirigenti e non agli organi di vertice politico!). Con riferimento alle società partecipate da pubbliche amministrazioni, la legge Madia delega il Governo ad adottare un decreto legislativo teso ad assicurare la chiarezza della disciplina, la semplificazione normativa, la tutela e la promozione della concorrenza, operando una distinzione tra tipi di società in relazione alle attività svolte, agli interessi pubblici tutelati e alla tipologia di partecipazione societaria, individuando quale condizione per l’assunzione ed il mantenimento della stessa il perimetro dei compiti istituzionali o di ambiti strategici. Infine, con riferimento alla disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale la legge delega affida al Governo il compito di riordinare la disciplina sopprimendo i regimi di esclusiva, di definire i compiti di regolazione e organizzazione in capo alla PA, di individuare i criteri per la definizione dei regimi tariffari e le modalità di tutela degli utenti.
Si tratta, dunque, di un programma di riforma (più che di una riforma della PA) fortemente aleatorio, privo di qualsiasi indicazione concreta sugli ingredienti fondamentali e sulle modalità di combinazione degli stessi. Proprio in virtù di queste caratteristiche, risulta persino difficile essere in disaccordo con l’elencazione degli ambiti di intervento individuati dalla maggioranza. Tuttavia sarà in sede di attuazione delle deleghe che occorrerà dimostrare, da un lato, di saper resistere alle sabbie mobili dei decreti delegati e attuativi e, dall’altro, di avere una specifica idea su quale PA serva per il rilancio del Paese. Sin qui il Governo ha dimostrato di avere molte idee, ma prive di un disegno unitario, salvo su un aspetto: il rafforzamento del potere nelle mani della politica, ovvero, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della segreteria del partito di maggioranza relativa.
È certo, dunque, che in virtù dell’ampiezza delle deleghe conferite dalla legge Madia, la palla passa pienamente nelle mani del Governo al punto tale che qualsiasi forma di insuccesso non potrà essere imputato ad altri se non al Governo. Per il bene del Paese si spera perciò che quest’ultimo si concentri più nell’affrontare i veri nodi della PA che nel restaurare poteri feudali al fine di concentrarlo nelle mani di un numero sempre più ristretto di istituzioni, organi e uffici. In verità, un chiaro segnale in tal senso, davvero poco tranquillizzante, si rintraccia anche nella legge Madia laddove si delinea un chiaro rafforzamento del ruolo della Presidenza del Consiglio dei Ministri e, in particolare, del Premier, tanto in relazione ai poteri sostitutivi previsti nell’ambito delle procedure amministrative concernenti attività di interesse strategico quanto nella nomina dei dirigenti. Un simile accentramento di potere, in un contesto istituzionale già fortemente compromesso da una legge elettorale come l’Italicum e dal crescente indebolimento del ruolo delle istituzioni di garanzia, rischia di accrescere piuttosto che ridurre i profili fortemente estrattivi della nostra cornice istituzionale che vedono proprio nell’apparato burocratico lo strumento essenziale per la difesa e la protezione degli interessi delle oligarchie.

7. Il problema della delega amministrativa

V’è però un profilo di fondo (e, quindi, squisitamente politico) che – permeando sia i profili funzionali dell’amministrazione che la sua organizzazione – ci sembra che più di altri meriti di essere ascritto tra le maggiori cause del malfunzionamento della pubblica amministrazione (ovvero, della sua percezione da parte dei cittadini e delle imprese). Ci riferiamo in particolare al problema della delega e a quell’ampia zona grigia che si colloca tra la decisione politica e l’esecuzione amministrativa , laddove all’amministrazione sia assegnato il compito di eseguire gli indirizzi legislativi e politici e, sempre più spesso, di concorrere essa stessa alla loro formulazione e concreta traduzione nella realtà economica e sociale, sia direttamente (esercitando – bene o male, ma purchè – legittimamente i propri poteri) che indirettamente (per esempio, attraverso l’inerzia, finendo così finanche per neutralizzarne la portata). Nell’ambito di tale zona grigia è molto spesso possibile collocare la discrezionalità amministrativa alla quale – specie laddove sia la stessa formulazione della legge a rinviare ad essa, lasciando all’amministrazione un margine di valutazione talmente ampio da sfuggire a qualsivoglia predeterminazione legislativa dell’assetto degli interessi in gioco – deve senza dubbio essere riconosciuto un ruolo di primo piano e, più precisamente, di ingranaggio essenziale di quelle dinamiche estrattive oggetto della nostra critica .
La tesi che abbiamo sostenuto sin qui è che il sistema amministrativo – sfruttando proprio tale zona grigia ed anzi contribuendo essa stessa al suo potenziale ampliamento – abbia assunto il ruolo di avamposto delle istituzioni estrattive che, paralizzando il Paese ed alimentando sfiducia, ne bloccano la crescita. Ciò avviene, in alcuni casi, esercitando la discrezionalità in modo autoreferenziale e rispondendo a sollecitazioni provenienti da gruppi di interesse esterni al sistema della rappresentanza politica; altre volte, semplicemente rispondendo alle sollecitazioni della stessa classe politica che, mentre da un lato si impegna a varare riforme, dall’altro, indirizza o avalla prassi legislative o amministrative tese a neutralizzarne gli effetti. Tale situazione provoca un evidente disallineamento tra gli interessi perseguiti dai diversi attori del sistema istituzionale e quello dei cittadini che, al contrario, dovrebbero convergere in coerenza con quella circolarità che, come abbiamo rilevato nel precedente capitolo, almeno in teoria renderebbe non conflittuale (ed anzi sinergica) la convivenza del modello di amministrazione descritto dall’art. 95 della Costituzione con quello espresso dall’art. 97 quale conseguenza del principio di legalità, configurando la pubblica amministrazione come funzionalizzata alla sovranità popolare, piuttosto che come struttura al servizio del potere politico .
Al problema dell’esercizio della delega amministrativa corrispondono, ovviamente, soluzioni organizzative e meccanismi di funzionamento che, al fine di costruire un modello amministrativo realmente inclusivo devono essere analizzati secondo tale lente di ingrandimento e, pertanto, riformati in profondità. Come rilevato da Giulio Napolitano , la delega in favore dell’amministrazione è riconducibile al modello teorico dei rapporti di agenzia che fa sorgere una relazione tra un principale e un agente, laddove il primo è colui che richiede lo svolgimento di una determinata attività e il secondo è, invece, colui al quale vengono forniti i poteri principali per lo svolgimento della stessa. Dal punto di vista dell’analisi economica del diritto, tuttavia, tale tipologia di rapporti comportano sia notevoli “costi di agenzia”, che si traducono negli oneri organizzativi ed operativi sostenuti dal principale per controllare il comportamento degli agenti al fine di pervenirne o di sanzionarne le condotte infedeli; sia “perdite di agenzia” che si verificano qualora l’agente non raggiunga gli obiettivi assegnati. Queste ultime, secondo l’autore, risultano particolarmente pesanti in presenza di una possibile divergenza di interessi tra il principale e l’agente, ovvero, in presenza di un forte controllo ex ante da parte del principale sull’agente e, infine, in assenza di effettivi mezzi di correzione tesi ad evitare che una scelta sbagliata dell’agente possa provocare una perdita per il principale. Inoltre, sempre secondo Napolitano, il problema dei costi di agenzia connessi alla delega amministrativa sarebbe ancor più accentuata – finendo per rendere anomalo tale rapporto di agenzia – dalla posizione istituzionale occupata dalla pubblica amministrazione, la quale – in un contesto istituzionale sempre più poliarchico (e, aggiungiamo noi, estrattivo) – si trova ad operare come agente di una pluralità di principali, ciascuno portatore di interessi spesso disallineati tra loro, nonché, dalla forza corporativa di una burocrazia che – in ragione della sua inamovibilità o, a seconda dei casi, del rapporto fiduciario sussistente con l’organo politico di turno – ha assunto un peso tale da influenzare le decisioni stesse dell’organo politico.
La centralità che riveste il problema della delega amministrativa (e, in definitiva, del posizionamento istituzionale della pubblica amministrazione) nell’ambito dell’analisi sin qui svolta con riferimento all’ordinamento amministrativo italiano e ai suoi caratteri estrattivi, riteniamo possa essere assunta come angolo visuale a partire dal quale definire una serie di interventi finalizzati a fare dell’inclusività il principio fondante dell’azione dei pubblici poteri e, in particolare, della pubblica amministrazione. Concretamente, si traduce nella messa in discussione dell’attuale concezione della funzione amministrativa (e, ciò, stante la sua unitarietà di disciplina, indipendentemente dalle sue diverse forme soggettive), da ritenersi del tutto distinta e profondamente diversa dalla funzione di governo (esercitata dai diversi livelli istituzionali), sebbene ad essa collegata e, conseguentemente, dei meccanismi istituzionali che regolano le relazioni tra tali funzioni, laddove quest’ultima consiste nella determinazione dell’indirizzo politico-amministrativo, degli obiettivi da raggiungere, delle scelte strategiche e nella valutazione dei risultati raggiunti, mentre la prima nella (autonoma) gestione concreta, ispirata i principi del buon andamento e dell’imparzialità, finalizzata al raggiungimento degli obiettivi fissati dagli organi di governo ; nonché, dell’attuale visione dei rapporti tra funzione amministrativa e società civile e, pertanto, della presa sul serio del principio di sussidiarietà e del concetto stesso di sovranità che, affinché possa evolversi in senso inclusivo, richiede una definitiva presa di coscienza della sua afferenza al popolo piuttosto che all’autorità e, pertanto, del ruolo di limite invalicabile rispetto ai pubblici poteri che deve riconoscersi all’ordine (giuridico) della società .
Lasciando sullo sfondo tali riflessioni, non resta che provare a tracciare alcune parziali conclusioni, che saranno sviluppate in azioni concrete nel prossimo capitolo, sul modello ideale di pubblica amministrazione che riteniamo possa contribuire in modo decisivo a rendere inclusiva la nostra cornice istituzionale, abbandonando essa stessa il ruolo di leva estrattiva che abbiamo tratteggiato nel capitolo precedente. Coerentemente con la prospettiva teorica sin qui assunta, consapevoli delle reciproche ed irrinunciabili relazioni che si instaurano nella dinamica economica quotidiana tra individui e pubblici poteri, riteniamo che una cornice istituzionale che voglia essere coerente con gli obiettivi di crescita economica di un paese, non possa che incentrarsi sul superamento di ogni ideologia (o preconcetto) ispirato al principio di rigida distinzione e reciproca indifferenza-diffidenza tra sfera pubblica e sfera privata . Essendo chiaro che il processo economico, disciplinato dalle regole della concorrenza, deve essere rimesso all’autonomia dei privati e, pertanto, restare estraneo alle decisioni pubbliche. Ai pubblici poteri deve, invece, essere assegnato il ruolo di garante del corretto funzionamento di quel processo di coordinamento dei piani individuali rappresentato dal gioco della concorrenza. Lungo questa prospettiva, assumono un ruolo fondamentale tanto la legislazione quanto l’amministrazione essendo entrambe chiamate a fissare un ordine economico e ad operare a tutela della correttezza dei processi concorrenziali esercitando poteri principalmente regolatori, nonché, ad intervenire direttamente sui processi economici – seppur in via transitoria e nei limiti di quanto strettamente necessario a garantirne il funzionamento – purché in modo conforme con l’ordine di mercato. Nello stesso tempo, senza mettere a rischio la stabilità macroeconomica, i pubblici poteri devono intervenire – in modo sussidiario e non necessariamente provvedendo direttamente all’erogazione delle prestazioni – al fine di garantire la tutela e, soprattutto, l’effettività di quei diritti sociali da cui dipende la stessa coesione sociale.
L’assolvimento di tale compito e, quindi, l’attuazione di tale cornice istituzionale, passa ovviamente da un sistema amministrativo inclusivo in grado di garantire l’attuazione della legislazione economica mediante l’esercizio di poteri amministrativi largamente svuotati di quella discrezionalità che si traduce spesso in arbitrio, supportata da una giustizia amministrativa il cui sindacato deve essere esteso alla verifica della correttezza del procedimento applicativo della legislazione, e non alla sola legittimità amministrativa. Una funzione amministrativa così congeniata, unitamente all’estensione dei confini assegnati al sindacato giurisdizionale, devono contribuire a delineare un modello di amministrazione che, liberata dal rigido schema della rappresentanza politica e dalle sue logiche ed intrisa di elementi di concorrenzialità sia all’interno che all’esterno di essa, ponendo il merito quale criterio di selezione e gestione del personale, sappia dare imparziale, efficiente ed efficace attuazione a tale cornice istituzionale non mediante l’adozione di scelte discrezionali o arbitrarie, bensì attraverso modalità di esercizio dei suoi poteri tali da porla in posizione terza rispetto agli interessi in gioco, laddove essi incidano sui processi economici. In altri termini, un’amministrazione chiamata a dare effettività ad un assetto di interessi puntualmente (pre)definito dal legislatore (con conseguente riduzione di quella zona grigia che abbiamo evidenziato), teso riequilibrare il rapporto tra autorità e libertà in favore della seconda, e rispetto al quale, in sede applicativa, all’amministrazione non deve essere concesso alcun ulteriore margine di valutazione o ponderazione con riferimento al caso concreto.
Dal punto di vista organizzativo, il modello amministrativo inclusivo deve modellarsi sulla base del principio di sussidiarietà – sia nel rapporto tra pubblici poteri e società civile, sia nell’articolazione dell’apparato burocratico – abbandonando quel paradigma che ha fatto della pubblica amministrazione, a seconda dei casi, un ammortizzatore sociale ovvero il principale strumento di acquisizione del consenso e di consolidamento di clientele politiche. Occorre inoltre essere consapevoli che, tra lo Stato e ogni singolo individuo, v’è sempre una comunità, una serie di corpi intermedi all’interno dei quali ogni singolo individuo entra in relazione con altri, dando vita ad un complesso sistema relazionale. In questo senso, solo attraverso la sussidiarietà, un sistema istituzionale può essere in grado di articolarsi, assegnando compiti e disegnando apparati, cogliendo la crescente complessità della società.
Un sistema amministrativo ispirato alla sussidiarietà allude, infatti, all’idea di un’amministrazione inclusiva, che promuove l’autogoverno, e che è capace di organizzarsi in modo tale da essere il più possibile vicino al cittadino senza comprimerne la libera iniziativa e di perseguire l’interesse pubblico nel rispetto delle prerogative degli individui e dei corpi sociali intermedi, senza abusare della propria autorità e promuovendo la diffusione dell’imprenditorialità intesa quale driver essenziale della crescita economica. Ciò significa porre in discussione sia il profilo organizzativo, che quello funzionale dell’attuale sistema amministrativo; nel primo caso, promuovendo snellimento, decentramento ed efficienza, nel secondo caso, la ridefinizione dello stesso a partire dalla società civile e dai suoi bisogni e non viceversa.
Infine, sul fronte della finanza pubblica, oltre che al rifinanziamento del debito, occorre saper destinare parte dei risparmi di spesa che si conseguiranno dalla complessiva riorganizzazione della pubblica amministrazione e dal progressivo smantellamento del faraonico sistema di controlli (spesso diventato lo spauracchio dietro il quale si trincera l’inerzia della pubblica amministrazione), al servizio della libera iniziativa promuovendo, nel rispetto del principio della sussidiarietà orizzontale, effetti redistributivi del reddito – sempre sulla base di criteri concorrenziali e di merito – mediante il contributo diretto delle imprese e di quelle istituzioni della società civile, il cui funzionamento, pur svolgendosi al di fuori del mercato e prescindendo dalle sue logiche, rappresenta uno strumento essenziale per garantire quel livello di coesione sociale senza il quale neanche il mercato può, a lungo andare, funzionare. Quanto invece al sistema dei controlli sulle pubbliche amministrazioni, fatto salvo il ruolo della Corte dei Conti, esso dovrà essere snellito ed in parte superato dalla vigenza di un ferreo principio di responsabilità finanziaria e dall’introduzione di una stretta correlazione tra i risultati economici conseguiti in termini di spesa corrente e/o di contributo alla crescita economica e le carriere dei dirigenti pubblici.
Coerentemente con le conclusioni sin qui esposte, nel prossimo capitolo passeremo in rassegna una serie di possibili interventi di riforma concernenti il posizionamento istituzionale, i confini, l’articolazione, l’organizzazione ed il funzionamento della pubblica amministrazione, tesi a rafforzare le fondamenta della nostra cornice istituzionale sulla base gli otto pilastri che abbiamo sinteticamente descritto nel terzo capitolo. La nostra opinione è che la concreta attuazione di tali riforme amministrative possa dare avvio a quel cantiere delle istituzioni inclusive che rappresenta il necessario presupposto della crescita economica.

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